« Предыдущая | Оглавление | Следующая » Серебровский В.И.
Избранные труды по наследственному и страховому праву
§ 3. Организация страхования в СССР I. Государственная страховая монополия
Под именем государственной страховой монополии понимается такая организация
страхования, когда во всей стране страхование осуществляется только самим
государством в лице его специальных органов.
Вопрос о введении государственной страховой монополии был серьезно выдвинут
в теории еще в 80-х годах XIX века известным немецким экономистом А д
о л ь ф о м В а г н е р о м. Но до сих пор, если не считать не приведшей
ни к каким практическим результатам попытки Италии ввести монополию страхования
жизни, нигде на Западе государственная страховая монополия введена не
была[402].
Осуществление задачи последовательного проведения государственной страховой
монополии было осуществлено только Союзом ССР[403].
Монополия страхования была провозглашена еще в конце 1918 г. с исключением
из страховой монополии кооперации[404]. Но только с переходом к новой экономической
политике государственная страховая монополия могла быть поставлена на
твердую почву и получить практическое осуществление.
Первое свое правовое оформление страховая монополия получила в декрете
6 октября 1921 г. о государственном имущественном страховании, признавшем,
что все страховое дело может находиться только в руках государства, с
некоторыми исключениями для кооперации. Статьей 7 этого декрета единственным
страховым органом было указано Главное Управление Государственного Страхования,
входившее в состав Народного Комиссариата Финансов. Страхование имуществ,
находящихся на территории РСФСР, в иностранных страховых обществах, а
также перестрахование таковых имуществ в этих обществах без особого разрешения
в каждом отдельном случае СНК было запрещено (ст. 6).
Такое положение вещей, когда единственным страховщиком на всей территории
Советского государства оказывается одна государственная организация -
Госстрах, - является, конечно, не чем иным, как государственной страховой
монополией, хотя в декрете от 6 октября 1921 г. такой термин и не употребляется[405].
Последующее законодательство эту идею страховой монополии укрепило еще
больше[406].
После образования Союза ССР, существование государственной монополии
получило подтверждение в Положении о НКФ СССР. Ст. 13 этого Положения
гласит: "Главное Правление Государственного Страхования, в качестве состоящего
на хозяйственном расчете органа НКФ Союза ССР, в лице Правления Государственного
Страхования союзных республик осуществляет государственную страховую монополию
на территории Союза ССР и руководит делом государственного страхования
в союзных республиках, на основании особого Положения".
Но наиболее ярко эта идея проявилась в Положении о государственном страховании
Союза ССР, указывающем, что страхование во всех его видах является государственной
монополией Союза ССР[407].
С теоретической точки зрения обычно указывают на следующие положительные
стороны государственной страховой монополии, дающие ей ряд преимуществ
перед частным страхованием: 1) при страховой монополии создается обширнейшее
страховое поле, что создает большую устойчивость для страховой организации
и почти совершенно уничтожает потребность в перестраховании иностранных
перестраховщиков; 2) облегчается выработка страховой тарификации; 3) государство
получает возможность принять на свою ответственность такие риски, которые
частные общества отказались бы принять по их высокой опасности, а также
предоставить страхователям наибольшие льготы в отношении тарифов премий,
порядка их уплаты и проч.; 4) страховая монополия уничтожает параллелизм
страховых органов, проявляющийся при действии различных страховых организаций,
и сокращает административные расходы.
Но в условиях советского государства, кроме этих преимуществ общего характера,
страховая монополия обладает еще другими положительными свойствами, чуждыми
частному страхованию.
Как указывает Е. М е н, даже в буржуазных государствах национализация
страхового дела (государственная страховая монополия) не связывается исключительно
с возможностью извлечения прибыли, а мыслится как мера социальная, не
только имеющая прямой своей целью извлечение прибылей, но долженствующая
путем удешевления и широкого распространения страхования создать наибольшую
устойчивость как самой государственной операции, так и благосостояния
населения и всего гражданского оборота страны. Самое сосредоточение в
руках государства значительных страховых капиталов мыслится лишь в качестве
подсобной второстепенной меры, как усиление средств казны, прямое же назначение
их усматривается в другом - в открытии для государства возможности широкого
развития мероприятий, имеющих целью уменьшение истребления имущества (и
людей) стихийными бедствиями, предупреждение их и борьбу с ними[408].
Тем более резко выступает на первый план значение государственной страховой
монополии как меры социальной в СССР.
"Получение прибыли, - говорит С. Р о з е н о е р, - как таковое, как
самоцель, не является задачей Госстраха. Конечно, в результате того или
иного благоприятного года в кассе Госстраха могут получиться некоторые
излишки. Но эти излишки - не дивиденд, подлежащий выдаче акционерам. Они
возвращаются населению в виде безвозвратных пособий на покупку пожарных
машин, на борьбу с эпизоотиями и др. Цель Госстраха - не прибыль, а оказание
помощи населению, пострадавшему от стихийных бедствий"[409].
Наглядной иллюстрацией к этим словам являются суммы, отчисленные Госстрахом
на меры борьбы со стихийными бедствиями. Согласно "Обзору работы НКФ Союза
ССР" за период с 1 октября 1923 г. по 1 апреля 1925 г., прибыль Госстраха
за 1922-23 гг. выразилась в общей сумме в 8,2 миллиона рублей, причем
за счет прибылей 1922-23 гг. на меры борьбы со стихийными бедствиями (путем
превенции и репрессий) было ассигновано свыше 2,2 миллиона руб. За
счет прибылей 1923-24 гг. проектируется отчислить 4-5 миллионов руб.[410]
II. Структура аппарата государственного страхования[411]
А. Высшим органом надзора по отношению к Госстраху является НКФ СССР,
в состав которого входит Главное Правление Госстраха в качестве органа,
состоящего на хозяйственном расчете[412]. На обязанности Народного Комиссара Финансов СССР лежит утверждение
тарифов страховых премий и правил страхования, а также постановлений Страхового
Совета при НКФ СССР, касающихся законодательных предположений по государственному
страхованию и др. принципиальных вопросов по страховому делу, вносимых
членами Совета или ведомствами Союза ССР[413].
Народным комиссарам финансов союзных республик присваиваются в отношении
соответствующих страховых советов права, аналогичные правам Народного
Комиссара Финансов СССР в отношении страхового совета НКФ СССР[414].
Б. При НКФ СССР состоит Страховой Совет - учреждение совещательного характера.
На его обязанности лежит: рассмотрение вносимых Главным Правлением Госстраха
планов страхования в общесоюзном масштабе, общих правил страхования (полисных
условий), тарифов премий, законодательных предположений по государственному
страхованию, предположений Главного Правления об общих основаниях отчислений
в резервы премий по всем видам страхования, принципиальных вопросов по
страховому делу, вносимых членами Совета или ведомствами Союза ССР и др.[415]
При НКФ союзных республик также имеются свои страховые советы. На них
возлагается расcмотрение вносимых правлениями госстрахов союзных республик
проектов планов страхования соответстующих республик, проектов правил
страхования (полисных условий), проектов тарифов премий и др.[416]
В. Центральным руководящим органом государственного страхования общесоюзного
значения является Главное Правление Государственного Стра-хования ("Госстрах
Союза ССР").
На Госстрах возложены в союзном масштабе следующие функции: перестрахование
рисков Госстраха в иностранных страховых организациях и по приему от последних
их рисков в порядке перестрахования, перестрахование рисков взаимных кооперативных
страховых организаций, все виды транспортного страхования, все виды страхования
имуществ государственных учреждений Союза ССР и предприятий общесоюзного
значения и все виды личного страхования. Кроме того, на Главное Правление
Госстраха возлагается: общее руководство и надзор за страховыми операциями
и за организацией дела государственного страхования во всем Союзе ССР,
распоряжение имуществом и капиталом Госстраха, составление общих по всему
Госстраху смет, сводных отчетов и балансов, разработка и внесение в Страховой
Совет при НКФ СССР подлежащих его рассмотрению правил страхования (полисных
условий), тарифов премий и правил к ним, а равно планов страхования в
общесоюзном масштабе и др.[417]
Главное Правление Госстраха состоит из председателя и членов в количестве
не свыше шести человек. Председатель и члены Главного Правления назначаются
Народным Комиссаром Финансов Союза ССР[418].
Кроме Главного Правления Госстраха имеются еще правления государственного
страхования в союзных республиках.
На правления государственного страхования в союзных республиках возлагается:
непосредственное ведение операций на территории соответствующих республик,
за исключением операций, непосредственно ведущихся Главным Правлением
Госстраха, руководство деятельностью местных органов Госстраха, их инструктирование
и инспектирование и др.[419]
Таким образом, на Главное Правление Госстраха возложено, по преимуществу,
общее руководство и надзор, непосредственное же ведение страховых операций
входит в компетенцию госстрахов союзных республик, Главное Правление Госстраха,
как указывалось, ведет непосредственно только операции по всем видам личного
страхования, транспортного, страхования имуществ государственных учреждений
СССР и предприятий общесоюзного значения, а также по перестрахованию рисков
взаимных кооперативных страховых организаций и по перестрахованию рисков
Госстраха в иностранных страховых обществах.
Правления государственного страхования союзных республик состоят из председателей
и членов в количестве не свыше четырех, назначаемых Народным Комиссаром
Финансов соответствующей союзной республики по соглашению с Главным Правлением
Госстраха СССР, причем, по соглашению НКФ СССР с правительствами союзных
республик, допускается взамен учреждения правления государственного страхования
назначение уполномоченного Госстраха для данной республики[420].
В настоящее время уже образованы правления - Росгосстраха, Белгосстраха,
Укргосстраха, и закгосстраха. Узбекистан и Туркменистан обслуживаются
пока через уполномоченного Госстраха[421].
Г. Для проверки отчетности Госстраха НКФ СССР и НКФ союзных рес-публик,
по принадлежности, назначаются ежегодно особые ревизионные комиссии; ревизионная
комиссия, назначаемая НКФ СССР, проверяет сводный отчет и баланс Главного
Правления Госстраха, ревизионные же комиссии, назначаемые НКФ союзных
республик, проверяют отчеты и балансы правлений госстраха в соответствующих
союзных республиках[422].
Д. Местными органами Госстраха являются управления, конторы и агентства
(агенты), подчиняющиеся правлению Госстраха соответствующей республики.
Местные органы Госстраха производят страховые операции на основании Положения
о Госстрахе, правил страхования и тарифов премий, а равно инструкций,
циркуляров и распоряжений правлений Госстраха в соответствующей союзной
республике[423].
Правлениям Госстраха в союзных республиках предоставляется назначать
своих уполномоченных с подчинением страховых органов нескольких губерний
их руководству.
Непосредственное руководство всей работой и ответственность за правильное
ведение страховых операций лежит, соответственно, на уполномоченном правления,
на управляющем конторой или заведующем агентством. Заведующие агентствами
(или агенты) назначаются конторами по соглашению с уездными (окружными)
исполнительными комитетами, но подчиняются исключительно конторам Госстраха[424].
Кроме того, в состав местных органов Госстраха входят: инспектора, на
которых возлагается ревизия и инструктирование агентуры, а также установление
связи с местными органами власти, волостные доверенные и др. Необходимо
отметить также роль органов, оказывающих содействие, но не подчиненных
непосредственно Госстраху, - агентов-акквизиторов, субагентов, местные
финорганы и сборщиков.
Непосредственное осуществление страховых операций производится через
участковых и уездных (окружных агентов). Участковые агенты являются первичным
аппаратом на местах по учету обязательного страхования, заключению и ликвидации
договоров и сбору страховых премий. Уездные (окружные) агенты, выполняя
те же обязанности, являются, кроме того, представителями Госстраха перед
уисполкомами. Уездные (окружные) и участковые агенты состоят на службе
Госстраха.
Значение агентов в деле страхования весьма велико. Являясь фактическим
проводником государственного страхования в гуще населения, выполняя довольно
сложную процедуру заключения страхования, агент должен быть хорошим знатоком
своего дела[425].
От уездных (окружных) и участковых агентов надо отличать агентов-акквизиторов
и субагентов.
Агенты-акквизиторы не являются служащими Госстраха и работают исключительно
по привлечению добровольных страхований, без права выдачи страховых документов.
Акквизиторами могут быть частные лица или учреждения.
Субагенты являются вспомогательными агентами, приглашаемыми, страховыми
агентами для обслуживания отдаленных от их контор местностей. Всю материальную
и моральную ответственность за действия субагентов несут пригласившие
их страховые агенты.
Сборщики выбираются населением или назначаются сельсоветом для сбора
платежей по обязательному окладному страхованию[426].
* * *
Организация аппарата Госстраха была бы, однако, не вполне охвачена, если
бы мы не остановились еще на деятельности местных органов власти, оказывающих
содействие Госстраху.
Обязанность оказывать содействие страховому делу лежит на всех органах
власти на местах - краевых, областных, губернских, окружных, уездных и
волостных исполкомах и сельских советах[427]. Особенно подробно устанавливаются в этом отношении
функции волостных исполкомов и сельских советов, что, конечно, представляется
вполне понятным ввиду того, что без содействия и надзора органов власти,
ближе всего стоящих к населению, никакой агент не будет в состоянии проводить
надлежащим образом свою работу.
Положение о волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах
возлагает на волисполкомы "наблюдение за деятельностью стра-ховых агентов
волости и оказание помощи сбору по окладному страхованию, а также выполнение
необходимых противопожарных мер и организацию пожарной охраны". Таким
образом, на волисполкомы возлагаются три обя-занности: 1) принятие мер
страховой превенции, 2) оказание содействия по сбору им взносов по обязательному
окладному страхованию, 3) надзор за деятельностью страховых агентов[428].
Положение о сельских советах возлагает на сельский совет - участие в
оценке строений страховыми агентами, содействие сбору страховых взносов
и участие в оценке убытков после пожара. На обязанности сельских советов
лежит также организация пожарной охраны и наблюдение за выполнением гражданами
своих обязанностей по борьбе с пожарами[429].
* * *
В связи с проведением в жизнь обязательного окладного страхования в сельских
местностях инструкцией ЭКОСО РСФСР от 29 октября 1925 г. ("Известия",
№ 266 от 21 ноября 1925 г.) организованы еще особые органы, принимающие
участие в распределении для сельского населения льгот по этому виду страхования.
Самые льготы применяются местными органами Правления Госстраха РСФСР
по принадлежности. Но списки хозяйств, имеющих право на льготы, утверждаются,
а также все жалобы по применению льгот рассматриваются особыми губернскими
(областными, краевыми), уездными (окружными, кантонными, аймачными) или
волостными (районными) совещаниями по страховым вопросам, образуемыми:
а) губернские (областные, краевые) или уездные (окружные, кантонные, аймачные)
в составе: управляющего местной конторой Росгосстраха (или уездного агента
последнего), представителей от местной плановой комиссии финансового отдела,
земельного отдела, крестьянского общества взаимопомощи и сельскохозяйственной
кооперации (по одному от каждой организации); б) волостные (районные)
в составе: председателя или члена волостного (районного) исполнительного
комитета, участкового агента, в район которого входит данная волость (район),
или его помощника, представителя волостного (районного) комитета крестьянского
общества взаимопомощи, участкового агронома, ветеринара, если они проживают
в месте нахождения подлежащего исполнительного комитета, и представителя
сельскохозяйственной кооперации[430].
Постановлением ЭКОСО РСФСР от 5 февраля 1926 г. образованы особые страховые
комиссии для предоставления льгот по обязательному окладному страхованию
в городах. Эти страховые комиссии образуются в каждом городе или поселении
и городского типа в составе: по одному представителю от финансовой и коммунальной
секций городского совета, представителя от местного органа Росгосстраха,
от профессиональных союзов и от органа социального обеспечения ("Известия"
от 13 февраля 1926 г., № 36).
III. Средства и отчетность Госстраха
Все средства Госстраха являются едиными для государственного страхования
Союза ССР. Средства Госстраха составляют: 1) отпущенные ему правительством
- а) основной капитал в сумме 5 000 000 рублей, б) особый резервный капитал
в сумме 2 500 000 рублей; 2) образуемые в процессе операций Госстраха
- а) запасные капиталы и капиталы специального назначения; б) ре-зервы
премий по страхованиям; в) текущие поступления по операциям.
Из текущих поступлений (страховые премии, проценты по текущим счетам
и др. поступления) по операциям, производимым правлениями Госстраха в
союзных республиках и по операциям личного страхования 25% поступлений
переводятся на счет Главного Правления, остальные 75% текущих поступлений
остаются в распоряжении правлений госстрахов союзных республик. Текущие
поступления по операциям, производимым правлениями Госстраха в союзных
республиках от имени и за счет Главного Правления (ст. 24, 28, п.
"л"), за исключением поступлений по операциям личного страхования, полностью
зачисляются на счет главного Правления[431].
Если в течение года выяснится необходимость в пополнении оборотных средств
правлений Госстраха в союзных республиках, то такое пополнение производится
Главным Правлением из средств, находящихся в его распоря-жении. Равным
образом, правления госстрахов союзных республик обязаны в экстренных случаях
пополнять средства Главного Правления, если находя-щиеся в его распоряжении
оборотные средства окажутся недостаточными[432].
По утверждении общего отчета и баланса Госстраха НКФ СССР и по выведении
чистой прибыли, последняя распределяется следующим образом: по операциям
обязательного окладного страхования - а) 50% отчисляются на образование
запасного капитала и пополнение заимствований из основного капитала, б)
50% отчисляются на меры предупреждения и борьбы со случаями, предусмотренными
страхованием; по прочим операциям государствен-ного страхования - а) 50%
отчисляются на образование запасного капитала и пополнение заимствований
из основного капитала, б) 20% отчисляются на меры превенции и репрессии,
в) 15% отчисляются на рабочее жилищное строительство, г) 10% отчисляются
в доход казны и 5% - на улучшение материального положения сотрудников
Госстраха[433].
IV. Кооперативное страхование
Как уже отмечалось, декрет от 6 октября 1921 года о государственном имущественном
страховании, вводя государственную страховую монополию, установил изъятие
для кооперции.
Согласно ст. 5 этого декрета, кооперативным организациям предоставлялось
право взамен обязательного государственного страхования организовать взаимное
страхование собственных имуществ от стихийных бедствий. Отсюда следовало,
что имущества, принадлежащие кооперативным организациям, могли страховаться,
по желанию кооперативных организаций, или в Госстрахе, или в кооперативных
страховых организациях, но, если в течение известного срока - трех месяцев
- эти имущества не оказывались застрахованными в кооперативном страховании,
то они считались застрахованными в Госстрахе[434].
На основании декрета от 6 октября 1921 г., в СССР образовались три кооперативных
страховых центра: 1) Страховая Секция Центросоюза для страхования имуществ
потребительской кооперации; 2) Всероссийский Ко-оперативный Страховой
Союз для страхования имуществ других видов ко-операции и 3) Украинский
кооперативный страховой союз для страхования имуществ всех видов кооперации.
Организация этих кооперативных страховых центров построена на принципе
взаимности.
Согласно положению об организации страхования Центросоюзом, для ведения
страховых операций учреждается основной страховой фонд, образуемый из
специального ассигнования Центросоюза и из взносов кооперативных союзов,
состоящих членами Центросоюза, причем размер их взносов определяется в
зависимости от мощности каждого союза. В случае недостаточности страховых
капиталов на покрытие чрезвычайных убытков, Центросоюз и его члены могут
быть привлечены к дополнительной ответственности в размере не менее десятикратного
отчисления в основной страховой фонд. Для организации страхового дела
и ведения страховых операций при Центросоюзе учреждена Страховая Секция,
возглавляемая Страховым Советом, На местах страхование производится кооперативными
союзами, действующими по особому соглашению с Центросоюзом в качестве
его представителей. Страховой совет разрабатывает общие вопросы кооперативного
страхования, устанавливает виды и формы страховых операций, разрабатывает
вопросы организации кооперативного страхования и проч.[435]
На аналогичных началах построена организация Всероссийского Кооперативного
Страхового Союза и Украинского Кооперативного Страхового Союза.
Право кооперативных организаций на производство страховых операций в
виде изъятия из действующей в СССР страховой монополии сохранилось и Положением
о государственном страховании[436].
Положение о государственном страховании предоставляет право союзам кооперативов
всех степеней учреждать взаимные страховые организации для страхования
в них собственных имуществ членов данной страховой органи-зации, а равно
имуществ первичных кооперативов, непосредственно входя-щих в кооперативное
объединение любой степени, состоящее членом стра-ховой организации.
Операции кооперативных страховых организаций, действующих на территории
одной из союзных республик, производятся на основании уставов и правил
кооперативных страховых организаций, утверждаемых в порядке законодательства
союзных республик. Операции кооперативных страховых организаций, действующих
на территории двух или более союзных республик, производятся на основании
уставов и правил, утверждаемых НКФ СССР[437].
В отличие от ранее действовавшего порядка, по которому взаимному кооперативному
страхованию подлежали только собственные имущества кооперативных организаций[438],
в настоящее время в кооперативных организациях могут быть застрахованы
не только собственные имущества кооперативов, но и строения, принадлежащие
им на праве застройки, а также товары, переданные им на комиссию, для
хранения и для перевозки[439].
Все эти имущества, в тех случаях, когда они подлежат обязательному окладному
и неокладному страхованию, освобождаются от обязательного страхования
в Госстрахе, если они застрахованы во взаимном кооперативном страховании[440].
Предоставление кооперативным организациям права организовать взаимное
кооперативное страхование не означает, однако, полного отрыва кооперативного
страхования от страхования государственного, проводимого Госстрахом.
Все риски, принятые кооперативными страховыми организациями в суммах,
выше установленных, должны перестраховываться в известной доле в Главном
Правлении Госстраха[441].
Таким образом, в операционном отношении кооперативное страхование тесно
связывается с государственным страхованием. Но эта связь проявляется и
в организационном отношении. Положение о Госстрахе включает в состав страхового
совета, состоящего при НКФ СССР, и страховых советов, состоящих при НКФ
союзных республик, представителей от кооперации[442].
V. Страхование заграницей
Постановлением СНК от 6 октября 1921 г. застрахование каких-либо имуществ
в иностранных страховых обществах не допускалось без разрешения в каждом
отдельном случае СНК (ст. 6). Отсюда следовало, что, если экспортные товары
в момент застрахования еще находились на территории советского государства,
то они могли быть застрахованы только в Госстрахе. Поскольку же такие
товары находились уже вне территории советского государства, их можно
было застраховать или в Госстрахе, или в иностранном страховом обществе[443].
Что же касается страхования импортных товаров, то вне пределов Союза
ССР они могли быть застрахованы, по выбору страхователя, или в Госстрахе,
или в иностранных страховых обществах[444].
Положением о государственном страховании этот прядок был несколько изменен.
Положение о Госстрахе в общем подтверждает прежний порядок, указывая,
что страхование в иностранных страховых обществах всякого рода имущества,
находящегося в пределах СССР, а равно речных, морских и воздушных судов
под флагом СССР, допускается исключительно с разрешения СНК СССР; но в
отношении экспортных и импортных товаров Положение вводит новые правила.
Согласно Положению о Госстрахе, экспортно-импортные товары, находящиеся
за границей и состоящие в непосредственном распоряжении правительственных
учреждений, государственных органов, кооперативных организаций и граждан
Союза ССР, могут страховаться исключительно в Госстрахе или в смешанных
обществах по соглашению с Госстрахом[445].
Некоторое изменение в порядок, установленный Положением, внесено Советско-германским
торговым договором от 12 октября 1925 г. Этот договор устанавливает, что,
если на территории одной из сторон (Германии или Союза ССР) находятся
во время ввоза, вывоза или транзита товары граждан или хозяйственных органов
другой стороны, не имеющих в первой стране ни своего местопребывания,
ни отделений, то эти товары, пока они идут за риск указанных граждан или
хозяйственных органов, могут страховаться во второй раз в обществах той
страны, по которой проходят. Практически это означает, что, например,
германская фирма, закупившая в пределах СССР какой-либо товар, имеет право
страховать этот товар в заграничном обществе, хотя бы этот товар находился
на территории СССР[446].
В пределах Западной Европы агентура по транспортным операциям сосредоточена
в руках торговых представительств. Кроме того, организованы агентства
в Персии, Манчжурии и Китае[447].
В целях облегчения для иностранного кредитного оборота обслуживания страхованием
внешней торговли Союза ССР, Госстрахом, с разрешения НКФ, было учреждено
в Лондоне в 1925 г. в феврале смешанное страховое акционерное общество
с капиталом в 100 000 английских фунтов, под наименованием - Черноморско-Балтийское
Страховое общество[448].
Примечания:
|
